수용권 남용, 사법부 이어 입법부도 '제동'

재산권 침해로 갈등 극심 20대국회 '시대역행' 비판    내일신문 2016-06-27 10:25:40 게재

토지 등의 수용과 사용은 국민의 재산권을 강제로 취득하는 중대한 제한행위이다. 따라서 공익성이 충분한 사업에 한정해 토지수용권은 신중하게 부여해야 한다. 하지만 개별 법률에서 토지수용권을 부여한 사업이 2003년 49개에서 2015년 111개로 크게 증가했다. 이들 법률에 따라 한해 2만여건에 달하는 토지수용을 통한 개발사업이 추진되고 있다.

그 과정에서 수용에 저항하는 주민들의 반발과 공권력을 통한 강제집행이 되풀이되며 극심한 사회적 혼란이 야기됐다. 용산참사를 비롯해 남대문 방화사건, 밀양 주민의 송전탑 건설반대, 제주 강정마을 주민들의 해군기지 건설반대, 뉴타운사업장의 강제철거 저항 등 심각한 사회적 갈등의 배경에는 수용권 남용이 놓여 있었다.

◆ 헌재, 골프장 위한 수용에 제동 = 급기야 헌법재판소는 2014년 10월 회원제 골프장 건설을 위해 민간사업자에게 토지수용권을 부여한 '지역균형개발 및 지방중소기업 육성법(지역균형발전법)'을 위헌으로 판결했다. 무분별하게 확산되던 수용법률에 최초로 제동이 걸린 것이다. 지역균형발전법은 지역개발사업자로 지정되기만 하면 그 사업내용에 관계없이 민간에게 수용권을 부여했다. 법 제19조 제1항은 지역개발사업자로 지정된 민간개발업자는 사업대상 토지면적의 2/3이상을 매입하고 토지 소유자 및 건물 소유자의 1/2 이상의 동의를 받으면, 사업시행에 필요한 나머지 토지를 수용할 수 있도록 했다. 경남 남해군수는 이 법에 따라 한 민간업체를 "골프장과 리조트" 건설을 위한 지역개발사업자로 지정했다. 그 업체는 개발사업을 위해 곽 모 씨의 토지를 강제로 수용했고, 곽 씨는 지역균형개발법 해당 조항에 대해 헌법소원심판을 냈다. 헌재는 판결문에서 "비싼 가격으로 소수만 이용할 수 있는 고급골프장과 회원제 리조트 등의 특성을 고려하면..

사업 운영 과정에서 발생하는 지방세수 확보와 지역경제 활성화는 부수적

인 공익이고,

강제수용을 당하는 주민들의 기본권침해를 정당화할 정도로 우월하다고

볼 수 없다 "며

"해당 조항은 공익성이 전혀 없는 사업까지 무제한적으로 수용권한을 주고 있다"며 헌법불합치 결정을 했다.

◆ 대법원 '영리추구 목적 수용은 무효' = 대법원도 2015년 3월 국토교통부 공기업인 제주개발센터가 지역 주민의 토지를 수용해 추진 중인 예래 휴양형 주거단지 개발사업에 대해 '수용 무효'를 판결했다. 제주도 서귀포시 예래단지는 1997년 유원지 조성사업으로 시작됐다. 도시계획시설인 유원지는 '주로 주민의 복지향상에 기여하기 위해 설치하는 오락과 휴양을 위한 시설'로 규정돼 있다. 주민의 복지향상에 기여하는 만큼 토지수용이 가능한 사업이다. 하지만 유원지 조성 사업이 지지부진하자 2001년 국무총리실 제주국제자유도시추진기획단은 22만여㎡규모의 휴양형 주거단지를 개발키로 했고, 사업시행 면적을 77만여㎡로 확대했다. 사업비만 2조5000억원의 대규모 사업이다. 서귀포시장은 이 사업을 시행하기로 결정하고 2005년 사업시행자로 국토교통부 공기업인 제주개발센터를 선정했다. 제주개발센터는 2006년 사업시행지 내 토지소유자들과 협의매수를 시도했으나 주민들이 불응하자 강제 수용했다. 주민들은 토지수용 무효 소송을 제기했다. 대법원은 지난 3월 서귀포 예래휴양형 주거단지 사업과 관련해 '토지 강제수용은 무효'라는 판결을 내렸다. 예래단지는 관광수익을 창출하는 영리 추구가 목적인데도, 마치 공공성이 높은 유원지로 허가를 내준 것은 위법하다는 게 판결의 취지다.

◆ 수용권 부여 지역개별법 '그만' = 국회도 수용법 확산에 제동을 걸었다. 2015년 10월 더불어민주당 정성호 의원은 '개별 법률에 따른 토지수용권의 신설을 금지'하는 내용의 토지보상법 개정안을 발의했다. 수용권을 규정한 기본법인 '공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(토지보상법)'을 개정하지 않고는 토지 수용사업을 신설할 수 없도록 하자는 것이다. 기존의 토지보상법 제4조 8호는 공용수용이 가능한 사업을 열거하며 '그밖에 다른 법률'로도 할 수 있도록 규정해, 토지수용사업 난립의 원인을 제공했다는 비판을 받아왔다. 정 의원은 기존까지 토지수용권을 부여하는 111건의 법률을 모두 토지보상법 별표에 열거하고, 이 조항을 개정하지 않고는 타법에 의해 토지수용권을 부여하지 못하도록 했다. 2015년 11월 국회 국토교통위원회 김수홍 수석전문위원은 법안 검토보고에서 "일본의 경우 개별 법률에서 토지수용권 등을 부여하는 입법형식을 자체를 금지하면서 토지수용법에 열거된 사업에 한정해 토지수용권을 부여하고 있다"며 "개정안은 타당하다"고 지적했다. 이 법은 2015년 12월 국회 본회의를 통과해 즉시 시행됐다. 하지만 국회가 개별 개발법과 함께 토지보상법을 함께 개정한다면 수용법의 제정을 막을 방법은 없다. 성균관대학교 경제학과 김일중 교수는 "20대국회 첫 걸음부터 신발을 거꾸로 싣는 행태를 보이는 점에 대해 큰 우려를 갖게 된다"고 지적했다.

내일신문 장병호 기자