헌법재판소는 2014. 10. 30. 자로, 2011헌바129 결정에서 민간기업에 의한 무분별한 공용수용에 제동을 걸었습니다.
개발보다는 사인의 재산권을 더 중요하게 여긴 전향적인 결정입니다.
민간기업에 의한 무분별한 공용수용에 제동을 건 헌법재판소.
작성자 : 강인법률

주식회사 A는 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률의 개발촉진기구에서 시행되는 지역개발사업의 시행자로 군수에게 신청하였고, 군수는 주식회사 A를 지역개발사업 시행자로 지정, 고시하였습니다. 이 개발 사업에는 X 소유의 토지와 지상건물이 편입되어 있었습니다. 주식회사 A는 X와 보상협의를 하였으나 협의가 이루어지지 않았습니다. 주식회사 A는 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률 제19조 제1항에 따라 지방토지수용위원회에 수용재결신청을 하였습니다. 지방토지수용위원회는 수용재결을 하였습니다.

주식회사 A는 수용재결에 따른 보상금을 공탁하고 X에게 부동산 인도의 소를 제기하였습니다. 그러자 X는 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률 제19조 제1항에 대해 헌법 제23조 제3항에 위반된다는 헌법소원심판을 청구하였습니다(2011헌바129).

X는 지방토지수용위원회를 상대로 수용재결의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 이 소송 계속 중 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률 제16조 제1항 제4호, 제19조 제1항에 대해 헌법 제23조 제3항에 위반된다는 헌법소원심판을 청구하였습니다(2011헌바172). 관련 규정 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률 제16조(시행자)개발촉진지구안에서 시행되는 지역개발사업(이하 "지구개발사업"이라 한다)은 다른 법률의 규정에 불구하고 다음 각호의 자가 이를 시행할 수 있다. [개정 2005.11.8] [시행일 2006.3.9]

1. 국가, 지방자치단체
2. 대통령령이 정하는 정부투자기관
3. 지방공기업법에 의한 지방공사(이하 "지방공사"라 한다)
4. 제1호 내지 제3호에 규정된 자외의 자로서 지구개발사업의 시행자로 지정받은 자

제19조 (토지수용등)

1) 시행자는 지구개발사업의 시행에 필요한 토지등을 수용 또는 사용할 수 있다. 다만, 시행자가 민간개발자 제30조의 규정에 의한 지역개발법인의 경우에는 민간투자자의 출자비율이 100분의 50 이상인 경우에 한한다)인 경우에는 사업대상 토지면적의 3분의 2이상을 매입하고 토지소유자 총수 및 건물소유자 총수의 각 2분의 1이상에 해당하는 자의 동의를 얻는 경우에 한한다. [개정 2005.11.8] [시행일 2006.3.9] 모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다.

2) 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.

3) 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.
 

3. 헌법재판소의 판단

헌법재판소는 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률 제19조 제1항의 '시행자' 중 제16조 제1항 제4호의 지구개발사업의 '시행자로 지정받은 자'가 헌법 제23조 제3항에 위반되는지에 관해 판단하였습니다.

"헌법 제23조 제3항에서 규정하고 있는 ‘공공필요’는 “국민의 재산권을 그 의사에 반하여 강제적으로라도 취득해야 할 공익적 필요성”으로서, ‘공공필요’의 개념은 ‘공익성’과 ‘필요성’이라는 요소로 구성되어 있는바, ‘공익성’의 정도를 판단함에 있어서는 공용수용을 허용하고 있는 개별법의 입법목적, 사업내용, 사업이 입법목적에 이바지 하는 정도는 물론, 특히 그 사업이 대중을 상대로 하는 영업인 경우에는 그 사업 시설에 대한 대중의 이용 · 접근가능성도 아울러 고려하여야 한다. 그리고 ‘필요성’이 인정되기 위해서는 공용수용을 통하여 달성하려는 공익과 그로 인하여 재산권을 침해당하는 사인의 이익 사이의 형량에서 사인의 재산권침해를 정당화할 정도의 공익의 우월성이 인정되어야 하며, 사업시행자가 사인인 경우에는 그 사업 시행으로 획득할 수 있는 공익이 현저히 해태되지 않도록 보장하는 제도적 규율도 갖추어져 있어야 한다.

그런데 이 사건에서 문제된 지구개발사업의 하나인 ‘관광휴양지 조성사업’ 중에는 고급골프장, 고급리조트 등(이하 ‘고급골프장 등’이라 한다)의 사업과 같이 입법목적에 대한 기여도가 낮을 뿐만 아니라, 대중의 이용·접근가능성이 작아 공익성이 낮은 사업도 있다. 또한 고급골프장 등 사업은 그 특성상 사업 운영 과정에서 발생하는 지방세수 확보와 지역경제 활성화는 부수적인 공익일 뿐이고, 이 정도의 공익이 그 사업으로 인하여 강제수용 당하는 주민들의 기본권침해를 정당화할 정도로 우월하다고 볼 수는 없다.

따라서 이 사건 법률조항은 공익적 필요성이 인정되기 어려운 민간개발자의 지구개발사업을 위해서까지 공공수용이 허용될 수 있는 가능성을 열어두고 있어 헌법 제23조 제3항에 위반된다." 

 

4. 헌법재판소 결정의 의의

위 결정 전까지 헌법재판소는 공공필요의 요건을 엄격하게 보지 않고 민간기업에 의한 토지 수용을 쉽게 용인해 주는 경향이었습니다.  예를 들면 산업입지 및 개발에 관한 법률 제11조 제1항 등 위헌소원 사건에서 민간기업이 지역 경제의 발전을 위해 수용을 하는 것은 공공필요의 요건을 충족한다고 보아 합헌 결정을 내렸습니다(2007헌바114).  국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제6호 등 위헌소원 등 사건에서도 회원제 골프장의 건설을 위한 토지계획시설사업이 공공필요성의 요건을 결하거나 비례의 원칙을 위반하여 재산권을 침해하는 것은 아니라고 보았습니다(2008헌바166). 

그러나 위 결정은 종래의 태도와는 달리 헌법 제23조 제3항의 '공공필요'의 개념을 좁게 해석하면서 민간기업에 의한 무분별한 공용수용을 억제하려 하고 있습니다.  또한 위 결정은 헌법 제23조 제3항의 '공공필요'의 개념을 '공익성'과 '필요성' 두 요소로 해석하였다는 점도 종래의 결정과는 다른 점입니다.  헌법재판소가 개발 지상주의에서 벗어나 앞으로도 계속해서 사인의 재산권을 지켜주길 기대해 봅니다.

강인 법률사무소/특허법률사무소 김시연 변호사