<b>헌법에 규정된 '국민 재산권의 보호'는 어느 정권이든 최우선 국정과제로 추구했어야 했다. 그런데 민주화 이후에 등장한 역대 정권들은 개발독재시대에서나 볼 수 있는 일탈적 정책들을 자주 펼쳐 나갔다. 공익이라고는 하지만 별 실체도 없는 명분 아래 정치적으로 힘 약한 국민들 순서대로 그들의 재산권을 제약하거나 강탈하는 일이 비일비재 했다.</b>

<b>문재인 대통령은 취임 초기 새로운 모습을 보여 주고 있다. 그간 소외되었거나 주로 국가에 의해 피해를 보았던 계층을 지극히 낮은 자세로 먼저 찾아가는 것이다. 문재인 정부가 재산권 침해를 당하는 힘없는 국민들의 아픔도 살펴주기를 기대한다.</b>

<b>그동안 국민행복과 정책성공을 위해 꼭 필요함에도 불구하고 다뤄지지 않았던 문제를 네 차례에 걸쳐 연재한다. '정책 성공을 담보하기 위한 네 가지 핵심인프라' 혹은 '극복해야 할 우리의 네 가지 부끄러움'이라고도 생각된다. <편집자 주></b>

동서를 불문하고 민간의 재산권을 강제취득하는 가장 직접적인 형태는 '공용수용(takings)'이다. 다른 국가들처럼 한국에서도 헌법 제23조 제3항에 의하면, '공공필요'가 충족될 때 정부는 민간의 재산을 강제로 뺏어갈 수 있지만, 반드시 '법률에 의한 정당보상'을 해야 한다. 실로 공용수용권한은 (형벌권과 더불어) 정부가 갖고 있는 가장 막강한 권한 중 하나이다.

대한민국에서는 불행하게도 이 헌법조항이 심하게 남용되면서 세계에서 유례를 찾아보기 힘들 정도로 다수의 개별법률(2016년 기준 기본법격인 토지보상법까지 포함하여 총 111개)을 통해 국민들의 토지수용이 대대적으로 이루어졌다.

특히 이 중 무려 57개의 법률에서 '민간수용'(민간이 민간의 토지를 강제취득)까지 허용하고 있다. 상당수는 시장에서의 자발적 거래를 통해야 마땅했음에도 말이다.

▶성균관대학교 경제학과 김일중(56) 교수 ▶1985년 연세대 경제학과졸 ▶1990년 미국 플로리다 주립대 경제학석·박사 ▶1996년~ 2007년 숭실대 경제학과 교수 ▶2007년~ 성균관대학교 경제학과 교수(현) ▶2015년~ 한국법경제학회 명예회장 - 저서 및 편저서 : '규제와 재산권(1995)', '사법과 법집행(2001)'(박세일 공편저), '법경제학연구(2008)', '법경제학 이론과 응용 I, II(2011, 2013)'(김두얼 공편저), '과잉범죄화의 법경제학적 분석(2013)', 'Eminent Domain'(2인 공편저) 등 10여편 - 학술논문 : 공용수용, 규제, 법집행, 관료제 등 주제 관련 한국의 제도와 통계치로써 분석한 후 국내외 전문학술저널에 게재한 100여편

<b>공익성 결여된 공용수용 남발</b>

지난 10여년 동안 각종 특별도시, 4대강사업, 산업단지, 재개발사업, 도로, 공공주택단지, 관광단지, 사설골프장, 각종 민간기업시설 등 강제 토지취득의 사유는 그 종류를 헤아리기 힘들 정도로 차고 넘친다. 그 중에는 가히 '강탈'이란 표현이 지나치지 않을 정도의 무자비함이 묻어 있던 사례들도 비일비재하다. 통계집계가 시작된 1976년부터 2015년까지 매입한 공공용지는 서울시 면적의 9.5배(5745㎢)에 달하며 누적지출규모는 재작년 가격기준 450조원에 해당한다.

하지만 이마저도 공공부문에 의한 수용에 한정된 통계치에 불과하다. 땅에 대한 애착이 유난히 컸던 이 좁은 국토에서 대대적인 규모로 매년 진행되어 왔던 민간수용의 규모는 현재 누구도 모르지만 언젠가는 반드시 집계되어야 할 수치이다. 왜냐하면 민간수용은 이 나라에서 부의 불균형을 심화시키는데도 일조했다고 보기 때문이다.

이 막대한 면적의 토지가 강제로 빼앗기는 과정에는 헌법상의 '공공필요' 조건이 결여된 사례가 매우 많았다. 게다가 관대보상을 꾀한다는 스토리가 간혹 보도되기는 하지만 그것은 대개 정보력이 높은 일부 사람들에게 국한되며, 주로 공시지가에 기준한 보상액은 시가의 평균 60~70%에 머물렀다.

어떤 상식적인 잣대로 견주어도 헌법상의 '정당보상' 요건에는 한참 미흡했다. 빼앗기는 시민들의 불만이나 억울한 사정은 가늠하기 힘들 정도였다.

반대로 빼앗아 가는 정부기관, 공사, 건설사, 골프장, 기타 힘있는 민간기업들에게는 남는 장사였다. 말하자면 손 짚고 헤엄치는 식으로 남의 땅을 헐값에 쉽게 넘겨받는 게임이었다.

<b>공용수용 남용에 의한 폐해 심각</b>

국보 제1호인 숭례문이 화마에 휩싸였던 불행도 수용된 자신의 토지에 대한 보상이 부족했다는 억울함을 못 참은 한 70대 시민의 방화에 기인했다. 해외의 동료들에게 말할 때마다 부끄러워 얼굴이 달아오르지만 이 기가 막힌 스토리를 은폐할 수는 없다. 방화 행위를 결코 두둔하려는 것이 아니다. 그 역시 형벌 받게 될 것을 뻔히 알고 있었을 것이다. 다만 부당하게 재산을 뺏겼다고 생각하는 힘없는 다수의 심리상태를 진지하게 생각해보자는 것이다.

나의 재산이 보호받지 못하고 부당하게 빼앗겼다고 믿을 때 좌절하고 분노함으로써 파생되는 제반 현상을 학술적으로 '탈도덕화(demoralization)'라고 부른다. 말하자면 정신적 공황상태이다.

국민들의 탈도덕화가 높은 상황에서 경제하려는 의지가 제대로 생길 수 있을까? 무엇인가 새로운 것을 만들어 내려고 할까? 과연 근본적으로 나라 자체를 신뢰할까?

대한민국의 탈도덕화비용은 이미 매우 높은 상태이다. 공용수용권의 남용에 의한 폐해가 워낙 커서, 이 분야에서 현재 최고 권위자인 리차드 엡스틴(Richard Epstein) 교수는 "한국은 (세계가) 가장 주목할 만한 공용수용과 관련된 갈등들 상당수의 발원지가 되어 왔다"라고 지난 4월 서술한 바 있다. 마뜩찮지만 그렇다고 이의를 제기하기도 힘든 정확한 평가이다.

<b>공용수용법제 전면적 개편 필요</b>

새 정부에게 바란다. 전면적인 공용수용법제의 개편이 필요하다. 지금까지 관련 법제의 입법과정에서는 주로 수용자들의 입장이 반영되어 왔다. 왜냐하면 빼앗기는 시민들은 다수이지만 힘없고 불특정적이어서 언론이나 정치권에 조직적인 목소리를 낼 수 없었다. 심지어 학계에도 말이다. 잠재적 수용자들의 각종 로비가 창궐하기 직전 시급히 개혁작업에 임해 주기를 간절히 바란다.

왜냐하면, 헌법상의 공용수용 조항은 비단 땅의 강제취득만에 해당하는 것이 아니기 때문이다. 공용수용 조항은 공익의 구호 아래 부과되는 사실상 모든 경제 정책이나 규제에 대해서 반드시 투영되어야 할 '정부 대 민간' 관계를 규정하는 초석이기 때문이다.

무분별한 민간수용의 오랜 관행에 대하여 아마도 최초로 매우 엄중한 경고 메시지를 담는 헌법재판소의 결정(2011헌바129)이 내려진 2014년 가을 어느 오후의 감격을 필자는 지금도 잊지 못한다.

['특별 기고 - 김일중 교수의 새정부에 바란다' 연재기사]
▶ 1. 국민재산권 침탈하는 공용수용제 개편] 공용수용법제 개편으로 경제정책 전환의 초석 마련해야 2017-05-29
▶ 2. 옥석가리기 규제(수용) 개혁의 시급성] 공익 앞세운 규제, 일방적 희생 강요 안된다 2017-05-30