모든 정부규제는 그 정의상 민간의 재산권 일부를 제한 또는 수용한다. 도시 주변부에 부과되는 그린벨트 규제는 주로 도시민의 쾌적한 환경을 제공한다는 목적을 갖지만, 대신 피규제자의 토지 사용권을 여러 측면에서 제한한다. 또한 전력공급을 위해서는 송배전선이 필요하다. 그러나 송전 및 배전 시설 주변에는 역시 각종 토지사용 제한규제가 도입될 뿐 아니라 전자파에 의한 피해도 발생한다.

사격훈련장이나 원자력시설 등 다른 여러 국가시설들의 입지에 있어서도 마찬가지 현상이 생긴다. 이 모든 사례들의 공통점은 다수 국민의 편익 증진을 위해 규제를 도입하였지만 그 부담은 소수 시민들이 감당한다는 것이다.

그러나 편익과 부담 사이에 존재하는 그러한 불비례적 분포를 정당화할 논거는 제시하기 힘들다. 사드배치와 관련해서도 마찬가지이다. 관련 논의에서 어느새 성주 군민들은 사라지고 있다. 인근 주민들에게 정말로 피해는 없는 것일까? 만약 있다면 공익의 이름으로 그들에게 그냥 참으라고 강요할 권리가 우리에게 있을까?

▶성균관대학교 경제학과 김일중(56) 교수 ▶1985년 연세대 경제학과졸 ▶1990년 미국 플로리다 주립대 경제학석·박사 ▶1996년~ 2007년 숭실대 경제학과 교수 ▶2007년~ 성균관대학교 경제학과 교수(현) ▶2015년~ 한국법경제학회 명예회장 - 저서 및 편저서 : '규제와 재산권(1995)', '사법과 법집행(2001)'(박세일 공편저), '법경제학연구(2008)', '법경제학 이론과 응용 I, II(2011, 2013)'(김두얼 공편저), '과잉범죄화의 법경제학적 분석(2013)', 'Eminent Domain'(2인 공편저) 등 10여편 - 학술논문 : 공용수용, 규제, 법집행, 관료제 등 주제 관련 한국의 제도와 통계치로써 분석한 후 국내외 전문학술저널에 게재한 100여편

<b>서울시 3배 사유지 도시·군계획시설 지정</b>

최근 문제의 심각성이 커지고 있는 이른바 '장기미집행시설 규제'의 사례를 좀 자세히 보자.

현재 30여개 법률에서는 공용수용을 통한 개발사업이 승인되기 훨씬 이전부터도 토지주인에게 개발금지형 규제를 부과할 수 있도록 허용한다. 공적 개발사업의 원활한 추진을 위한다는 것이 그 이유이다. 그러한 사업의 예는 헤아리기 힘들 정도로 많다.

그 중 규모면에서 가장 큰 것이 국토계획법에 근거하여 지방자치단체장들이 지정하는 '도시·군계획시설'이다. 일단 시설지정이 되면, 개발착수 이전까지 토지소유자의 수익목적 개발행위가 전면 금지된다. 때문에 해당 토지는 방치되거나 기껏해야 낮은 수익율의 농작물 경작, 수목·조경사업 등에 이용된다. 그런데 조만간 집행하겠다고 했던 수용을 장기간 미집행함으로써 다양한 사회비용이 우리 사회에 급증하고 있다.

2015년 기준 도시·군계획시설로 지정된 총 면적은 1836㎢로 서울시 면적의 약 3배에 이르는 방대한 규모이다. 이 중 개발사업에 착수한 경우는 겨우 30% 미만이다. 미집행된 면적(1329㎢)의 무려 66%가 지정 이후 10년이 넘은 '장기미집행상태'이며, 심지어 40년이 경과한 경우도 확인된다. 아울러 장기미집행토지 중 595㎢가 사유지이다. 미집행 면적 중 민간 땅은 100만 필지를 훨씬 넘어 그간 민간인들이 인지해온 피해액은 가히 천문학적 수준에 이를 것이다. 자료제약상 몇 가지 단순가정을 근거로 추측해보면 피해액수의 단위는 10조원 대도 가능해 보인다. 정확한 산정작업이 시급하다.

<b>서민이 규제개혁 효과 체감 못하는 이유</b>

이 정도 되면 국가가 뭔가 중요한 일 한다고 그저 인내만을 강요받아 온 피규제자들의 '탈도덕화'는 가히 높은 수준에 도달했다고 봐도 무방하다. 나아가 장기미집행에 대한 보상의무를 갖지 않는 현 법제 하에서 방만하게 이루어지는 정부의 시설지정은 오히려 국토이용의 비효율성을 초래한다는 사실을 직시해야 한다.

1억원 나가는 토지를 그럴듯한 이유로 6000만원만 주고 공용수용하는 행위가 잘못되었다고 인정한다면, 그럴듯한 이유로 쏟아 부은 규제 때문에 1억원 나가던 토지가격이 6000만원으로 떨어지는 현상에 대해서도 같은 논리를 마땅히 적용해야 한다. 단지 물리적인 소유권 이전만 없을 뿐 정부의 규제도 똑같이 민간의 재산권을 헐값에 수용하는 것에 다름없다. 이러한 맥락에서 학계에서 규제를 '규제수용(regulatory takings)'이라 부른다. 이러한 규제수용 논리는 단지 토지 관련 재산권에만 국한되지 않는다. 정부 경제정책의 근간을 이루는 각종 진입규제와 가격규제에 대해서도 성립한다. 대부분의 영업규제도 만찬가지이다. 그런데 이런 경우는 규제 자체의 정당성이 부족한지라 애초 도입하지 말았어야 하는 것들이 태반이다.

규제개혁 구호 아래 지난 정부에서의 각종 전시성 행정에도 불구하고 일반 기업이나 서민들은 그 효과를 체감하지 못하고 있다. 가장 큰 원인은 규제로부터 혜택 받는 기득권자들의 정치적 영향력이 더 크기 때문이다. 공용수용에서 헐값으로 남의 땅을 뺏는 그룹의 로비력이 더 강한 것과 마찬가지이다. 혜택 받는 그룹은 누구인가? 예를 들어 진입규제의 경우 이미 진입해있는 기업들과 규제권한을 행사하는 정부기관 종사자들이 주로 포함된다. 인천과 제주 간 운항노선에 대한 진입규제를 완화했다면 과연 세월호는 그토록 무모한 짓들을 할 수 있었을까? 불필요한 덩어리규제들이 없었다면 낙하산, 봐주기, 부패로 대변되는 그토록 탄탄한 '해피아'를 구축할 수 있었을까? 필수 안전규제들은 그 당시에도 이미 있었다.

<b>규제로 인한 억울한 손해 보상해줘야</b>

새 정부는 기득권세력의 로비력이 재규합되기 이전 전면적인 규제개혁 작업을 서둘러 시행해야 한다. 진입, 가격 및 (경쟁제한적) 영업규제는 없애거나 대폭 완화하는 것이 답이다. 기득권세력이 만들어오는 해괴한 논리에 휘둘리지 말기 바란다.

하지만 개혁을 하더라도 과거처럼 위원회 만든 후 한 달에 두 어 번 만나 회의하는 형식은 이번 정부에서 부디 피하길 바란다. "규제 없애면 XX라는 위험이나 부작용 개연성이 있다"는 저항에 필히 직면할텐데, 잠시 회의에 나가면서 그 반박논리를 단기간에 미리 충실히 준비할 수 있는 민간전문가는 별로 없다. 그것은 공무원들도 마찬가지이다. 나중에 부처로 돌아가 동료들로부터 협공받을 수도 있고, 실제 부작용이 나타나면 무조건 책임소재를 물을 지도 모르는데 열성을 다하여 개혁하고자 하는 이가 얼마나 되겠는가. 규제개혁 종사자들의 유인이 잘 작동되도록 시스템을 디자인해야 한다. 아니면 결국 보여주기식, 숫자나열형 행정으로 끝난다.

다만, 국민다수를 위한 공익성이 있다고 판단되는 규제의 경우, 불비례적으로 피해를 보는 그룹에 대해서는 정당보상 의무를 지키도록 강제해야 한다.

가령 공원으로 도시계획시설 결정이 이루어진 후 수십 년간 소유권의 행사가 규제됨으로써 소유자가 입는 손해는 보상해주어야 한다. 이렇게 보상의무를 지우는 것만으로도 불필요한 규제를 마구 도입하는 도덕적 해이를 효과적으로 막을 수 있다.

<b>담합기업과 방조 공무원, 엄히 처벌해야</b>

이와는 대조적으로 남에게 명백히 피해를 끼치는 행위에 대해서는 과거보다 더욱 강력한 규제를 도입해야 한다. 남의 재산권을 부당하게 제한하는 행위를 억제하기 위한 이른바 경찰권능에 의한 규제들이다. 경찰권능규제들에 대해서는 무보상이 당연하다. 대표적 사례가 우리 사회에 전방위적으로 퍼져 있는 담합행위이다. 담합기업들 그리고 그를 방조하는 공무원들이 나라곳간을 좀먹고 있다. 특별히 우리가 먹고, 마시고, 호흡하는 상품에 대한 의도적 불장난에 대해서도 강력한 사전 및 사후규제가 필요하다. 신체자유권 침해도 마찬가지이다.

심지어 '자기책임'의 논리가 지극히 오용되어 약자에게 불공정한 부담을 시키고 있는 여러 분야에서도 이제 그 비정상화를 고쳐야 한다. 가령 동종 산업 내에서는 소비자보호를 위한 동종의 최소주의의무들은 사전규제로써 의무화시켜야 한다. 그 이상 필요한 주의의무 해태로 인한 피해는 소송을 통한 사법적 구제로써 배상받도록 유도해야 한다. 특히 개별 피해의 크기는 작으나 국민일반에 널리 퍼지는 위해행위에 한해서는 집단소송제를 도입해야 한다.

요컨대 소비자들의 자발적 선택 결과라는 논리가 더 이상 남용되어서는 안된다. 자기책임 논리 오용을 수정해야만 하는 또 다른 예로서, 과실로 인한 교통사고에서 상대방의 차가 아무리 고급차라 하더라도 동종의 파손유형에 대한 배상액의 상한을 더욱 강력하게 지켜주어야 한다. 그것이 동등한 도로운행권을 갖는 국민들에게 공정한 게임법칙이다.

시장실패를 치유한다고 정부개입 필요성을 때로 강하게 주장하던 국내외 진보정권들의 성향을 사뭇 경계해오던 필자이다.

하지만 새 정부에 대한 기대를 떠올리면 공용수용 및 규제수용법제의 개편을 통하여 국민재산권을 확고히 보호해달라는 주문을 제일 먼저 낼 수밖에 없다. 억울함과 불안함을 없애야 경제가 돌아가고 성장도 가능할 것이기 때문이다.

한편으로 이 주문은 공급측면에서 길을 터주는 것이 한국경제 잠재성장률의 재도약에 핵심이라는 유수 거시경제학자들의 진단과도 일맥상통하다. 내 재산권을 국가가 지켜줄 것이라는 믿음이 혁신하려는 동인을 갖게 만드는 주춧돌이다. 4차혁명의 엄습이라고 부르는 이 시기에 가보지 못한 그 길을 공무원들이 먼저 개척할 것이라 믿는다면 그것은 철저한 착각이다.

['특별 기고 - 김일중 교수의 새정부에 바란다' 연재기사]
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