1.사안
진도군은 제3차 도서종합개발계획에 따라 도서개발사업비(급수운반선건조) 37억5천만원을 국토교통부의 불승인에도 불구하고 다목적선박(급수등)을 건조하였다.

2사안의 구체적 검토

가.진도군의 견해
도서개발사업비로 도서급수운반선 건조를 계획했으나 2015.3.1.부로 가학에서 가사도간 도선 운항이 중단되어 가사도 주민의 교통불편 장기화로 농산물(대파,톳,전복 등)물동량 및 관광수입이 현저히 감소하였을 뿐만아니라 가사도 주민의 교통대책 집단민원요구가 지속적으로 발생한바 항구적인 대책이 시급하였다.
따라서 가사도 주민 집단민원을 해결하기 위하여 해당 급수선 운반건조사업비를 ‘다목적 선박(급수등)건조 사업을 추진하였다.

나.국토교통부의 견해
도서개발사업비(급수운반선)의 목적에 따라 사용하는 것이 원칙이라면서 사업이 종료된후 사실관계를 살펴보고, 보조금을 적절히 사용했는지에 대해 알수 있다라며 조심스러운 입장이다.

다.진도군과 국토교통부의 행정절차적 견해의 차이
이를 먼저 이해하기 위하여 진도군 측의 다목적 선박(급수등) 추진배경의 근거를 살펴보아야한다.
도서개발촉진법 제6조(사업계획의 수립)는 아래 같이 명문화 되어있다.
제3항 도서지역 ..편익증진을 위해 필요한 운송 및 교통수단...사항
제7항 생활필수품의 원활한 유통.공급을 위한 지원에.. 관한 사항
위 법률에 의거 ‘다목적 선박(급수등)으로의 사업계획변경반영이 가능하다고 볼 수도 있다.
진도군은 위 법률에 의해 국토교통부에 사업계획을 수립 변경 요청을 하였다.
진도군은 2016년6월22일 개발계획변경을 국토부에 신청(공문발송)하였을뿐만 아니라 2016년8월9일 개발계획변경신청내용을 재설명 하기 위하여(두차례) 직접 국토교통부를 방문 부연설명을 하게 되었다. 하지만 국토교통부는 2016년8월18일 개발계획 변경 불승인을 통보했다.

3.불승인에 관한 검토
행정절차적으로 진도군은 당시 국토부의 불승인을 승복하지 못하였다면 불승인 처분에 대한 취소소송을 제기 할수도 있었으나, 즉시 움직이지 못한 점에 아쉬움을 표하게 된다.
진도군은 다목적 선박(급수등)을 변경하는 계획의 근거가 도서개발 촉진법은 물론 해운법 제5조의2항 및 시행규칙 제5조의 제1항에 의거해 쉬미~가사항로는 일반항로로서 국가보조항로가 아니므로 가사도 주민의 교통편익을 위해 신규항로로서 계획수립이 변경가능하다고 판단후 국토교통부에 계획수립변경의도를 설명하였었다.
국토교통부는 해운법 제15조제1항에 의거 고시된 국가보조항로인 출발지 목포~도착지 서거차도(30개 도서 경유)를 운행하고 있어서 진도군이 신규로 일반항로라고 주장하는 쉬미~가사도~금노항로 역시 중복항로라고 하면서 운항노선이 중복된다는 이유로 불승인 통보를 한 것이다.
국토교통부의 입장에 대하여 진도군은 계획수립을 변경할 일반항로(신규항로)는 해운법 제5조의2에 의거 고시된바 출발지 쉬미~도착지 가사도(경유지 가사5속도,저도)~금노항이므로 국가보조항로 30개 경유노선지중 일부 7개 노선만 중복될뿐 출발지와 도착지가 현저하게 다르므로 결코 중복노선이 아니다고 주장한다.
또한 진도군의 주장에 의하면 국토교통부가 일반항로를 국가보조항로와 같은 것으로 해석하여 국가보조항로에 ‘지역발전특별회계 예산편성지침’의 지원 제외사업에 해당되어 중복지원불가라는 국토교통부의 주장은 결코 타당하지 않다 라고 한다.
즉, 국가보조항로와 일반항로(신규항로)는 엄연히 다르다는 것이다.
이에 대하여 뒤늦게 해수부역시 쉬미~가사도~금노 신규항로는 일반항로로 인정한다는 것이 진도군의 입장이다.

4.부작위에 해당하는지 여부
부작위라 함은 마땅히 해야 할 일을 하지 않는 것이다.
진도군은 도서개발촉진법에 의거 사업계획 반영을 국토교통부에 충분히 설명하여 승인의 결과를 득했어야 마땅히 옳은 것인데, 공문서1회 방문2회로서 자신들의 입장을 충분히 전달하지 못한점에 대해서는 변명의 여지가 없을 것이다.
더욱더 노력을 경주하여 쉼없이 공부하는 자세로 임하여 국토교통부를 이해시킬수 있는 포괄적 법률적 지식을 시도하지않은 점은 아쉬운 부분이라고 본다.

국토교통부는 도서개발사업비(급수선건조)를 진도군이 요청한 다목적 선박(급수등)에 불승인을 내리면서 진도군에 아주 적절하고 타당한 법률근거를 면밀하게 검토하지 않은체 불승인을 통보 해버리는 단순성에 부작위가 있었다고 볼수 있다.
더불어 해당사항에 있어서 중앙 부처마다 다르게 해석하는 견해를 더 면밀하게 분석하여 진도군의 계획수립의지를 완전히 꺽지 못한체로 간략하고 단순하게 불승인 통지를 한 것에 대하여 진도군의 입장에서는 납득하기에 어렸웠을 것이다.
즉, 진도군은 국토부의 주장이 타당하지 않기 때문에 수긍할수 없다는 견해를 확고하게 갖고 있다.
국가보조항로는 국비보조로 운영하는점과 일반항로는 군비로 운영한다는점을 국토부는 인지 하였는지 여부가 쟁점일수 있다. 그래서 각 항로운영의 면도 다르기에 중복보조라고 판단한것에 문제점이 없었는지 지적을 할 부분이다.

5.불승인 통보가 절대적 효력인지 여부
진도군의 사업변경 계획수립 의도가 제대로 반영되지 않고 국토교통부는 불승인을 통보하였는바 이러한 불승인 통보가 사업변경을 할수 없다 라는 절대적 효력에 해당하는지는 의문이다.


6.예산의전용(轉用)가능 여부
예산집행에 신축성을 부여하는 것이 예산전용의 핵심이다.
즉, 사업의 효율적인 추진을 기하기 위하여 예산의 적정한 사용을 도모하는 제도이다. 이는 목적외 예산 사용금지의 예외적인 제도라고 할 수 있다. 구체적으로 살펴보건대 계획이나 여건의 변동이 나타나게된 배경,사유에 있어서 행정과목간의 융통이므로 부처의 승인을 얻어 전용할수 있는 제도이다.

7.국가균형발전 특별법 검토
국가균형발전 특별법 제44조의 규정을 보면 동법 제34조 2항(회계의 지역자율계정의 세출)에서는 도서개발촉진법에 따른 도서개발의 사업에 대한 보조금에 대하여는 보조금사업자가 법령의규정을 위반하여 보조금을 사용한때, 허위의 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은때에 해당되지 않는다면 ‘보조금관리법 제18조(보조금에 대한 조건)제26조(중앙관서의 장이 보조사업에필요한 명령)제29조(보조사업시정명령)제30조(보조금을 다른용도에 사용한 경우)제31조(보조금 반환)등’을 적용하지 않는다라고 명문화 되어있다.
국고로 보조된 당해 도서사업개발비(급수운반선건조)를 다목적선박(급수등)으로 진도군이 도서개발축진법에 따라 계획변경하여 시도한것과 다목적여객선을 준공한 것이 국가균형발전특별법제44조를 원용할수 있는지에 따라 만약 원용된다면 본 사안은 거침없이 일단락 된다고 봐도 무방하다.
하지만 여러 각도로 파악해본결과 진도군은 이러한 국가균형특별법조차도 인지하지 못하고 있었던건 사실인 것 같다.

8.사정변경의 원칙
세계 각국은 명문의 법률규정과 판례로서 사정변경의 원칙을 확립하고 있다.
국내 민법학계에서도 예상할수 없는 사정이 발생한 경우 당사자로 하여금 그 계약에 구속받게 하는 것은 가혹하고 온당하지도 않다는 근거를 들어 사정변경의 원칙을 적용하자는 것이다.
본 사안이 도서개발사업비(급수선건조)에서 진도군이 사업계획을 수립, 다목적선박(급수등)으로 변경 시도한 것이 사정변경의 원칙에 해당하는지 여부를 파악하기 위하여 먼저 사업계획 수립의 일관성을 분석한 뒤에 사실관계를 적용하여 이하에서 연속 검토하기로 한다.

9.사업계획의 일관성 여부
앞에서 거론한 제5항의 불승인 통보가 절대적 효력인지 여부를 더 정확하게 파악하기 위해서는 사업계획의 일관성 여부를 살펴보아야 한다. 왜냐하면, 사업변경에 사용되는 도서개발 사업비가 급수운반선에서 다목적선박(급수등)으로의 계획수립은 어차피 일관성있는 도서개발 사업비의 의미로서 같은 구역의 도서주민을 위한 예산 집행이므로 관계기관과 협력하여 사후승인도 가능하다는 일말의 희망이 있다고 보기 때문이다.

10.가사도주민의 집단민원이 긴급성과 정당성을 확보하는지 여부
2006년9월28일 가학~가사도 항로 도선면허 승인후 2015년3월1일 가사도선(재영1호)운항이 중단 신고된이후 2015년4월10일 진도군청앞에서 약 80여명 집단민원 발생 및 2015년6월19일 2015년9월24일 가사도 여개수송대책 요청서를 재경.재목향우회,동문회 등의 불편사항 요청서가 접수되었으며, 더불어 총10여차레 걸쳐 가사도주민과 목포지방해양수산청등이 가사도 해상교통 관련민원을 해결하기에 이르렀다.
진도군은 민원을 해결하기 위하여 긴급성으로 판단한 나머지 도서개발 촉진법 제6조 (사업계획의 수립)에 준하여 국토교통부에 도서개발사업비(급수운반선건조)를 가사도 주민 교통편익증진을 기하고자 다목적선박(급수등)을 건조하겠다라고 정당한 법률근거를 들었다.

11.당해 보조금이 상명하복관계인지의 여부
보조금은 법령의 규정위반, 허위의 신청이나 그밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받지 않은 이상 중앙관서의 보조금에 대한 사후승인도 가능하다고 보기 때문에 상명하복관계인지는 불분영하다고 볼 수있다.

12.권한쟁의 심판에 해당하는지 여부
헌법 제111조 제1항 4호와 헌법재판소법 제61조에서 제67조에 따라 권한쟁의 심판은 국가기관또는 지방자치단체(기초자치단체 포함은 물론)간에 행하여진 처분 또는 부작위에 의하여 자기의 권한이 침해되었거나 침해의 위험이 크다는 사실을 주장하여 헌법재판소에 권한의 적정성을 청구하는 것이다.
사안을 살펴볼 때 진도군측은 국토교통부의 불승인에 대하여는 2016년8월18일 이므로 그 사유가 있음을 안날로부터 60일, 그 사유가 있은 날로부터 180일이 도래 되었으므로 불승인을 이유로는 권한쟁의 심판을 청구 할 수는 없다고 본다.
다만, 2018년말 본 사업이 마무리 된 후 다목적 선박(급수등)건조 금액 정산후 중앙부처로부터 보조금 반환의 조건이 떨어졌을 경우에는 이에 불복하여 진도군은 청구인 자격으로 관련 사업계획의 수립에 따른 추진 법률적 근거 및 사실관계와 함께 국토교통부의 부작위를 들어 위 기간을 도래 하지 않고 권한쟁의 심판을 청구할 수있다.

13.민원감사가 행하여 질 것인지의 여부
모 언론과 지역방송은 진도군이 급수운반선을 건조하기로했던 도서개발사업비로 국토교통부의 불승인에도 불구하고 다목적 선박(급수등)을 건조했다라는 보도를 하게 된다.
이에 감사원은 민원감사로 인지하고 해당 사유의 진위를 파악하기 위하여 자료수집등 조만간 감사를 하려고  현지 실사를 하게 될 것이라고 하는 것이 중론인 듯 하다.
만약 보도대로 인용되어 항간에서 들리는 것처럼 진도군의 귀책사유로 감사결과 처분이 어떤 형식으로든지 중하게 나온다면 진도군이 입을 타격은 좀처럼 상처를 치유하기가 어려울수도 있다.
왜냐하면  중한 감사처분은 형사적인 문제까지 파급되는 견련성을 가지고 있기 때문이다.
하지만 현재 감사가 결론되지 않은 이상 그러한 부정적인 면은 아직 크게 걱정할 요소라고 보기에는 의미가 없다고 할 수 있겠다.

14. 법률적 고찰
사안의 해결에 있어서 결론에 들어가 살피건데 여러차원에서 검토결과 국토교통부 역시 조심스러운 반응이며 확실한 태도에 대하여는 현재까지 명확한 입장을 내놓고 있지는 않고 있다.
그러한 이유는 현재 도서개발 사업비(급수선건조)집행기한이 2018년12월31일 까지 이므로 사업이 현재 진행중이라는 것이다.
사안의 본사업은 올해 12월을 종지로 내년 3월 까지 사업비를 정산하여 해당 중앙부처에 회계를 계상하면서 마감되는 사업이다.
그리고 진도군이 다목적선박(급수등)으로 게획수립하게된 정당성은 민원의 긴급성에 있었다라고 보므로 국가보조금 자체가 도서개발사업비라는 점에서 도서민을 위한 사업진행의 일관성은 어느정도 인정된다고 볼 수있다.

또한 국토교통부가 해운법상 국가보조항로와 일반항로를 같은 것으로 보고 진도군이 게획수립을 변경하여 시행하기 위한 근거로서 제시한 ‘지역발전특별회계 에산편성 지침’의 <지원제외사업>에 해당되어 지원불가라는 국토교통부의 주장이 과연 타당한지도 더욱더 면밀히 검토해야 할 이유가 도출된다.
진도군의 주장에 따르면 위 ‘지특특별회게 예산편성지침’의 <지원제외 사업>이라고 열거된 7개 항목 어디에도 지원을 불가할 근거가 없다는 것이다.
즉, 진도군이 신규로 일반항로(해운법제5조의2 의거 고시)인 쉬미~가사(가사5속도)~금노항으로의 운행은 일반항로이므로 국가 보조항로가 아니기 때문에 국토부가 주장하는 국가보조항로에 지특회계보조로 신규 여객선을 건조하는 것은 지원제외 사업에 해당되어 지원할수 없다는 것은 국토부가 잘못 이해하여 나온 결과라서 타당하지 않다라는 것이다.
따라서 현실적으로 법률적인 위배여부가  있는지는  이해당사자간 해석차이로 밖에 볼수 없으므로  고찰하기에는 어려운점도 있다.

15.다목적 선박(급수등)의 준공과 진도군의 후속 대책마련 여부
현재 2018년3월29일 및 2018년5~7월 다목적 선박(급수등)은 기 준공 되었으며 위탁운항을 모집 서진도농협과 체결완료 되었고 목포지방해양수산청으로부터 운항에 따른 절차를 밟고 있는 것은 사실이었다.
따라서 다목적 선박(급수등)은 곧 2018년 10월중 긴급한 가사도 주민의 민원과 주민교통편익을 위하여 약속대로 정당하게 운행한다고 한다.
또한 여객선건조와 관련하여 의구점을 확인한 결과 다목적 선박 건조가 진도 및 전라남도 지역이 아닌 타지에서 건조될 수밖에 없었던 배경은 입찰공개를 통하여 시행했으므로 하자가 없으며, 위탁운항업체 모집에서도 조달청에 입찰공고를 의뢰하였으나 (최선의 방법를 찾아 수차례 시도했던 결과)2차례 유찰되었으며, 적자  운항노선이라는 점에서 참여자가 없어 부득이하게  서진도농협에  협조를 구하여 수의계약으로 결정된 것이라고 한다.
 다목적 선박이 운행 지연된 이유는 현재 준공되어 운항절차를 기다리는 과정에서 정박중이라고 한다.

16.급수선 해결의 완결판
진도군은 논란이 되고 있는 급수선 문제를 더욱더 확실하게 완결 짓기 위하여 도서사업의 계속성은 활발하게 진행되고 있다 라 는 것이다. 그 예로 도서지역 급수난 해결을 위해 환경부 신규보조사업으로 이미 40억원을 확보 2019년 실시설계등을 통하여 2020년 완료된후 조도면 등 도서지역 식수난을 완전히 해결할것이라는 현실적 대책안도 마련하고 있었다.

17.도서지역에 급수는 되고 있는지 여부
급수운반선을 건조한다고 보조금을 수령했으나 다목적선박(급수등)으로 계획수립을 변경시도 하면서도 기30톤급으로 진도군 관내 도서지역 급수필요 21개 마을에는 급수로 인하여 커다란 지장은 없었다라고 하면서 어떠한 민원도 발생하지 않았다는 것을 확인 할 수가 있었다.
기30톤 급수운반선으로 급수필요마을에 설치된 50톤 탱크물량을 채우기 위하여 2회이상 운행하면서 운반급수 도서지역 (외병도.내병도.광대도.송도.가사혈도.주지도.눌옥도.저도.장도.소성남도.죽도.곽도.진목도.모도.갈목도.슬도.상하죽도.지산안치.독거도.독거탄항도.독거혈도)에 끓임 없는 노력을 경주 하고 있다는 것이 확인되었다.
생각건대 이렇게 기30톤급 급수운반선이 정기 활동하고 있는바 다목적 선박(급수등)으로의 변경계획과 준공에 있는중에도 진도군이 해당도서지역에 급수운반을 해태 한점은 없으며, 민원요구에 부흥하고 있는 것은 확실한 듯 하다.

18.최소한 의무는 하였는지, 현저하게 위법을 하였는지 여부
법률을 적용함에 있어서 판단기준이 있다.
진도군이 사안에서 그 어떠한 노력도 행정절차적 최소한의 시행도 하지 않고 임의대로 계획수립을 변경하여 보조금을 타 용도에 사용 도서개발사업비(급수운반선건조)를 다목적 선박(급수등)를 건조하였다면 이는 위법에 해당함은 당연하다고 본다.
하지만 진도군은 국토교통부는 물론 행정자치부 및 해수부에 전라남도를 경유하여 계획수립을 변경해줄 것을 공문과 직접방문등 최소한의 긴급한 당위성을 경주한 것은 사실이라고 본다.
또한 도서개발사업비를 크게 목적이 다른 농,수,임산물 목적에 사용했거나 아니면 지역개발의 타 항목인 마을 안길 확장 등 타 용도에 사용한것처럼 현저하게 위배한 사항은 없는 것이 분명하다.
판례에서 인정하는 현저하게 위법했음이라 함은 예를 들어 막대하게 차이가 나는 범주를 일탈한 경우를 의미하므로, 결코 그 정도로 임의 사용이라고 보기에는 곤란하기에 진도군의 위법성을 현 상태에서 크게 발견하는 것은 무리라고 판단된다.

19.사안의 해결방안이 결코 없는 것인지 여부
위와 같이 살펴본바 긴급성을 이유로 진도군이 발 빠르게 움직인 면은 여러 군데에서 찾아볼수가 있었다.
 국토부가   행정자치부에 조율을  하는 과정에서도 진도군은   만약 , 노선이 일부 중복되어 해수부 (국고지원)과 도서종합개발사업의 중복지원이 불가할 경우, 당초 쉬미항을 선정한 이유는 기존 기항지로 활용됨에 따라 기반시설이 기 확충되어 투자사업비 절감 및 군청소재지와 접근성이 우수하였기 때문이지만 중복된다고 하니 일반항로(신규항로)의 기항지를 쉬미항에서 금노항으로 변경하여 추진하겠다는 의사를 표명했었다.
이는 국고 보조금의 활용을 극대화 하고 손실없게 하기위한 노력이라고 볼수 있으며, 민원발생의 도서주민 교통편익에 최선을 다 하고 있다는 증거로서도 가능케 한다.
진도군이 도서개발사업비(급수운반선건조)를 도서개발이 아닌 타 용도에 사용한점도 없으며,편취한 정황도 발견되지 않았을 뿐만 아니라 다목적 선박 건조 역시 같은 도서 사업비라는 점에서 악의적으로 보조금을 유용하였다라고 보기에는 무리이다.
현재 이 사업은 앞으로도 3개월이라는 시점이 남아있고 총37억5천만원의 보조금중 다목적 선박이 25억에 준공되었기에 아직도 12억이라는 금원이 집행되지않은 점으로 보아 다목적 여객선에 차도선 역할을 줄이고 2020년 완공되는 급수선 시설이전까지라도 본 다목적 선박에 급수시설을 장착하는것도 가능해 보인다.
이는 다목적 선박 준공으로 인하여 소급효가 있는 것이 아니라 추급효에 해당되어 지금이라도 반드시 준공된 다목적 선박(일명 가사페리호)에 도서개발 사업비(급수선 보조금)이라는 최소한의 명목에 맡게끔 급수시설을 해야함이 진도군의 정당한 임무라고 본다.
3개월안에 급수시설이 설치된다면 논란이 되고 있는 그 하자는 0으로 수축될 수도 있기 때문이다.

보조금 활용면이 행정법상 기속행위인지 재량행위인지는 불불명하지만 당시 계획수립을 변경할 당시 진도군의 입장에서는 비교형량하여 계획수립변경이 우위라고 판단한 것 같다.
아직까지도 이 사업의 기한이 도래되지 않은 이상, 열쇠는 진도군이 쥐고 있다고 보아야 한다.
속단하여 결과도 마무리 되지 않은 사항을 크나큰 위법성이 있는것인냥 좌지우지 되어버리면 기초지자체의 발전을 저해하며 논란거리가 될 수밖에 없으므로, 본 사업 기한이 남아있는 이상 더 결과를 지켜봐야 옳을 듯 하다.
구체적인 해결방법론에 여러 갈래가 있겠으나, 한 예로 준공된 다목적 선박에 실어서 운반할 급수차량을 제작 해당도서지역에 급수하는것과 10월중 운항허가에 의해 금노항은 차도선 정박이 어려우므로 다목적선박인 만큼 승객만 하차하는 방식을 택하고 점차적으로 차도선 정박시설을 갖추길 바라면서 다목적 선박으로 허가를 득한 이상 일반항로(신규항로)인만큼 7개 노선중 5개 도서에는 반드시 급수지원을 할수 있는 시설이나 급수차량 제작은 필수라고 본다.
그렇게 된다면 현재 기30톤 급수운반선의 나머지 타 도서지역 급수운반활용에 시간이 더 확보될것이며
진도군이 계획수립의 변경을 중앙부처에 공지 한 대로 ‘다목적 선박(급수등)’목적은 일부 달성된바와 같기 때문이다.
더불어 그 후 2019년 실시설계되어 2020년 운행하는 급수선의 일부 모델이 되는 견인차 역할도 될수 있을 것이다.

20.결어
적극행정은 보호되어야 한다. 문재인 정부 역시 적극행정을 표방하고 있는 것이 사실이다.
합목적적이고 필요 불가결한 상황이었다면, 집단민원으로 인한 긴급하고 정당성이 있는 같은 항목.범주의 도서주민을 위한 사업에 유동적 변동사항은 인용될 수도 있다 라 고 판단해본다.
다만, 진도군이 중앙부처를 더 심오하게 계획수립 변경 행위를 할 수밖에 없다라고 지속적이고 깔끔하게 설득하지 못하고, 단 몇 번의 협조공문과 방문만으로 종지하고 계획수립을 변경시행 하였던 점은 진도군의 행정절차상 문제라고 하지 않을수가 없다.
하지만 신뢰의 원칙(급수선을 건조하기로한)에 우월할 정도로 사정변경의 원칙(가사주민의 긴급하고 정당한 민원해결에 따른 다목적 선박 건조)을 따를 수밖에 없는 상황이었더라면 사정변경의 원칙은 보호를 받아야 할 것이다.
그렇다면 진도군의 입장에서 볼 때 이제라도 방법이 없는 것만은 아니다.
정말 마지막 열쇠는 사업종료기한 3개월간에  진도군이 어떻게 활용하는냐에 달려있다.
‘법률은 공격적이지만 최소한의 노력이 있는 곳에서는 공격적인 법률도 우회하는 것이다.‘
위 19.항의 사안의 해결을 명확히 각인하고 하루빨리 시도하길 바라면서 더 이상 군민이 주인인 기초지방자치단체는 군민에게 공복의 임무를 다해 논란을 마감했으면 한다.